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湖北省孝感市孝南区人民检察院

中外检察官管理制度之我见

时间:2012-09-16 来源: 访问量:

  一、中外检察官管理特点 

  (一)我国检察官管理特点。根据我国人民检察院组织法的规定,我国最高人民检察院检察长实行选举制,即由全国人民代表大会选举产生。我国的地方各级人民检察院检察长(除省一级检察院分院)实行选举和任命的结合制,分别由地方各级人民代表大会选举产生,报上一级检察院检察长提请该级人民代表大会常委会批准任免。而其他各级人民检察院的副检察长、检委会委员、检察员、军事检察院检察长和省一级检察分院的检察长,均分别由法定的相应一级检察院检察长提请该级人民代表大会常委会任免。根据《公务员法》规定,检察官管理依据公务员法执行。 

  (二)外国检察官管理的特点。一是在机构设置模式与领导体制方面。西方许多国家设立审检合署.这种方式为大多数大陆法系国家的设置,如法国、德国、意大利等。法国检察机关并存于普通法院内,法国普通法院设置三级,即最高法院,上诉法院,初级法院。在三级法院中分别设有:最高检察长、检察官若干人;上诉法院检察长、检察长助理和代理检察官若干人;共和国检察官、代理检察官若干人。德国检察机关与法院对应设置并合署于法院体系,联邦检察机构设于联邦法院;联邦以下的检察机关只有州和州高级检察机关,分别设在州和州高级法院内;地方法院的刑事审判活动由设在州法院的检察官负责。此外,加拿大虽从总体上属于英美法系国家,但其检察机关也设置于各级法院内,联邦最高法院设有总检察长和副总检察长,省法院内设有检察长。在领导体制上,大多数国家检察机关实行垂直领导,即下级检察机关除受上级和最高检察机关的领导外,不受地方权力机关和政府的领导,如法国、德国、日本等。二是外国检察机关在行使职权方面的特点。当今世界,大多数国家的检察机关都拥有广泛的侦查权,只有英国等极少数国家的刑事侦查权由警察机关行使。特别是以法国、德国为代表的大陆法系国家检察官直接指挥司法警察侦查。在理论上称为检警一体化。有的国家如日本检察官对任何犯罪都可以侦查,在实践中,检察机关不仅直接行使对公职人员犯罪案件如渎职案、重大贪污贿赂案等的侦查权,还有权对司法警察的侦查活动进行指示、指挥和监督,并在认为必要的时候,对任何犯罪决定自行侦查。德国检察机关享有全面的侦查权,而警察机关只是检察机关的辅助机构。意大利检察机关不仅具有侦查权,而且公诉人领导侦查工作并且直接调动司法警察。三是外国检察官的选拔程序。世界各国在构建检察制度时,特别重视检察官的选拔。在大陆法系以法国为代表,为了管理法官、检察官,专门成立了法国司法委员会。该委员会的职能在于和法国总统(法国三权分立体制的法定担保人)一起确保司法独立,同时拥有任命高级司法官的权力,负责对司法官的纪律监督和制裁。 

  二、中外检察官管理的共性与区别 

  中外检察官管理的共性在于:(一)各国检察官的基本职能都是履行公诉职责。无论各国检察机关的隶属关系如何,或是从属于行政机关的附属政府部门,或是被选举产生的独立司法官员,或是上级任命的行政官,都须承担公诉职能,都是本国独一无二最具权威性的公诉机关,都是独立行使公诉权,保护政府和公民合法权益的不可缺少的法治社会的重要一分子。(二)各国检察官都具有一定的侦查权或指挥侦查权。“检察”二字本身就体现出检察官绝不是单纯的公诉职能,此种监督权的实施一定程度上依赖于检察官所具备的侦查权或指挥侦查权。如日本《刑事诉讼法》第191条第1款规定:“检察官在认为必要时,可以自行侦查犯罪”。各国法律之所以赋予检察官或大或小的侦查权力,其主要原因是检察官垄断了起诉权的结果。公诉权的行使与侦查有密不可分的联系,为了保证检察官顺利地履行公诉职责,更好地揭露犯罪、查获证据,为公诉作好准备,以保证诉讼案件的质量,检察官们必须拥有一定的侦查权,从而可以在不受牵制的情况下自行开展调查工作,查明真相,收集证据。而且因某些犯罪的特殊性不宜由警察进行侦查时,检察官必须享有对此类案件的侦查权方能有利于司法公正。由于各国的具体情况不同,对检察官的侦查权的规定也不尽然一致,有的国家赋予检察官非常广泛的侦查权,对一切案件皆可进行侦查(如日本);有的国家虽给予检察官侦查权,但同时又加上种种限制,如指定侦查案件种类、方式、方法等等。(三)各国检察官都或多或少地带有法律监督性质。追诉犯罪,实际上就是一种司法监督,是检察官独有的、其他人不可替代的司法监督形式。西方资产阶级接管国家以后,实行权力分立制衡,大致以立法、行政、司法三权相分。在这一格局中,行政权力正是通过检察制度,监督和制约司法审判权的。所以,西方国家认为检察官参与诉讼审判不是与法官一起对被告定罪量刑,而是以国家公诉人身份提起或停止诉讼,防止司法诉讼中可能出现的对犯罪,特别是对国家和社会利益施行侵犯的犯罪的放纵,防止出现对依法应当保障的公民权利的司法上的非法侵犯或剥夺。 

  中外检察制度的区别在于:(一)中外检察官尽管存在以上诸多相同之处,但我国检察官与国外检察官仍有诸多不同,并因此而显出社会主义新中国检察制度的特色。中外检察官最大、最首要的区别应是政治性质不同。(二)中外检察官虽然都享有监督权,但其内涵和意义大不相同。国外检察官的监督是司法监督,一般隶属于国家司法行政系统或与司法行政机关合为一体,其基本职能是代表国家追诉刑事犯罪,即使享有监督权,也是对司法中法院审判和判决执行等具体活动的监督,而不具有对国家法律的执行与遵守实行专门的、普遍监督的性质特点。(三)我国检察官内部领导体制与国外不同。检察官领导体制是指检察机关内部机构之间的相互关系,是为保证检察机关各机构正常活动而建立起来的重要制度。国外检察官内部领导体制多为“一长负责制”,即检察长负责制,其特点是总检察长或检察长统一负责检察机关的工作,一切检察活动均以总检察长或检察长的名义进行,而且,对于一切重大问题检察长拥有最后的决定权。如美国,联邦检察机关的一切事务均由总检察长指挥,总检察长指挥并监督联邦司法管辖区的检察官和法庭警察长。但在我国,检察官内部领导体制实行的是民主集中制,其特点是检察机关的一切重大问题,由集体组织形式的委员会讨论,按少数服从多数的原则作出决定,由检察长组织贯彻执行,一切检察活动均以检察机关的名义进行。(四)在检察官的任免制度上,我国检察机关与国外检察机关有明显的不同。国外的检察官任免有的不论其级别高低,一律采取任命的方法,或由国家权力机关和检察长决定任免(如俄罗斯),或由总统、国家权力机关和检察长决定任免;有的则根据检察官级别的不同分别采用选举制和任命制,如美国,联邦总检察长和联邦司法区检察长是由总统提名,经参议院同意后任命,各州的检察长和检察官则除四个州外均由选举产生。我国关于检察官的任免制度与国外有所区别,是既采用任命制、选举制,又采用选举制与任命的结合制。 

  三、我国检察官管理改革路径 

  1、明确检察官的独立地位。检察官是一种机关,而不仅仅是一种官职和身份。检察官的职权原则上应当包括各项具体检察权能和与其等级相适应的指令权和监督权。除了无权制定一般性规则或政策外,检察官能够代表所属检察院进行各项职能活动。目前这种由检察长统一领导检察院的工作、副检察长分管若干内设机构的工作、各内设机构负责人领导部门工作的体制具有过于强烈的行政性质而缺乏司法体制所必需的制度安排,应当通过改革,弱化这种行政领导职能,形成以检察官为主体、按检察官等级实现领导和监督职能的管理体制。首先,要从立法上明确主办、主诉检察官的权责利,改变现行检察官法对检察官独立办案规定不明的现状。其次,要根据不同业务部门的特点制定相对独立的检察官评价体系,考察其管理能力、工作完成质量,检察官的选任、升职以及各项待遇;确立任职评价的主导地位,对检察官的考评要以考核评价结果为主,减少其他行政性评比、考核;保证任职评价的客观公正性,可以成立一个专业的检察官任职评价机构,独立完成考核评价工作。 

  2、明确检察官管理体系。鉴于检察机关的双重性以及不同职能部门和不同业务具有的不同特征,对检察官实行分类管理是一条科学可行的途径,有利于建立良好的检察官管理机制。第一,管理对象类别要清晰。检察机关内部工作人员可划分为检察官、检察行政官、司法警察等三类。各类人员依据各自工作规律、工作要求进行管理,互不交叉。第二,管理标准要明确。对行政部门人员的管理以国家公务人员的标准进行,对检察业务部门人员的管理将突出检察业务特点,依据不同职位的类别确立相应的标准。第三,管理手段要科学。根据不同类别人员的工作要求和特点,对行政人员的管理主要采取行政手段为主,对检察业务人员的管理,主要根据司法工作的要求,以检察官等级作为主要的管理形式。第四,管理目的要贴近检察业务。原先检察官管理是单纯管人,没有体现检察业务的需要,而分类管理则强化了检察官管理为检察工作服务的目的。检察人员分类管理后,有利于对各类人员的工作引导,在最大程度上实现检察机关人力资源的最佳配置,做到人尽其用,使检察官真正成为行使检察权的主体。 

  3、明确检察官等级模式。对检察官管理,需要建立以检察官等级制度为纬线,经检察员职位分类为经线的等级管理体系。现行检察官管理体制还没有完全严格按照检察官法规定实行,检察官的分布不是按其性质安置在检察业务岗位上,而是散布在检察机关的各个部门和岗位。很多虽然具有检察官的职称,但由于长期不在检察业务岗位工作,使得“鹊巢鸠占”的状况越来越严重,影响了检察官队伍整体素质的提高,也影响了按照检察业务规律和检察官法的要求对这类干部的科学管理,以及专家型、精英型检察人才的成长。应在机构改革中逐步理清,使具有检察官资格的人员集中从事检察业务工作后,使检察官的管理脱离行政管理系列,按照检察官等级晋升职务,把他们的工资待遇直接与检察官等级挂钩,并与职级待遇挂钩。如明确规定一级检察官属正科级,四高级检察官属副处级等,真正实现上级检察官领导下级检察官,下级检察官对上级检察官绝对服从的检察官管理模式。 

作者:周伟

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